La consulta a pueblos indígenas en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) tiene una característica que lo distingue radicalmente de cualquier otra consulta que el Estado está obligado a realizar conforme al Convenio N° 169 de la OIT: en este proceso no hay dos partes, sino tres. El Estado consulta cuando prevé dictar una medida administrativa (RCA) cuyo contenido está en gran medida determinado por el titular del proyecto mediante el EIA que se ingresa a evaluación y las sucesivas Adendas. Ignorar esto no es neutralidad; es ineficiencia disfrazada de protocolo.
Los datos hablan por sí solos. De los 95 procesos de consulta iniciados en el SEIA, la duración promedio supera los 29 meses. Casi un tercio de los procesos duran más de tres años, y algunos han llegado a superar los cinco. No son cifras anecdóticas sino que el síntoma de un modelo que trata como un procedimiento administrativo ordinario lo que en realidad es, o debería ser, una negociación compleja entre partes con intereses legítimos y divergentes.
Fisher, Ury y Patton lo explicaron hace más de cuatro décadas en Sí, de acuerdo: el error más común en una negociación es confundir posiciones con intereses. Una comunidad indígena que exige que no se intervenga una cuenca hídrica está adoptando una posición. Su interés real puede ser la continuidad de sus prácticas culturales y productivas asociadas al agua. Un titular que propone un sistema de monitoreo y caudal ecológico también está respondiendo a ese interés, no solo a una posición. Entonces, la pregunta que surge es ¿quién, en el modelo actual de la consulta en el SEIA, tiene la información técnica y la capacidad de proponer soluciones creativas sobre las obras del proyecto? El titular. ¿Y quién suele estar fuera de la mesa de negociación en la etapa más crítica del proceso? También el titular.
El Instructivo de Consulta Indígena en el SEIA de 2016, reconoció esto con claridad. Estableció que la participación del titular en las actividades presenciales de la consulta era no solo posible sino que, por sobre todo, deseable, siempre que los GHPPI lo consintieran, e incluso indicó que esa presencia podía “facilitar la generación de acuerdos”, principalmente porque parte de los compromisos que se negocian solo el titular puede implementarlos. Sin embargo, la práctica institucional del SEA ha tendido consistentemente a reducir esa participación a momentos acotados y formales, convirtiendo al titular en un actor más bien pasivo y carente de información relevante para poder alcanzar los acuerdos necesarios con las comunidades, en vez de contribuir activamente a construirlos.
La modificación al instructivo incorporada en diciembre de 2025 agrava esta tendencia. Lejos de ampliar los canales de participación del titular, los restringe de manera que pone en riesgo precisamente la eficacia del proceso. En términos de negociación, esto equivale a sacar de la mesa a la parte que tiene más opciones de beneficio mutuo que ofrecer.
La consecuencia es predecible: procesos más largos, acuerdos más frágiles y comunidades que, tras meses de deliberación, obtienen compromisos que el Estado puede consignar en una RCA, pero que dependen del titular para ejecutarse, titular que no ha participado de manera integral en la construcción de dichos acuerdos, haciendo su implementación más precaria y el seguimiento, más conflictivo.
No se trata de subordinar la consulta al interés del inversionista. La obligación de consultar es del Estado, y esa responsabilidad es indelegable pues sobre sus hombros recae la responsabilidad de resguardar los derechos, costumbres y sistemas de vida propios de los pueblos indígenas. Pero la negociación basada en principios no prohíbe que quien tiene la información técnica relevante y la capacidad real de ofrecer soluciones esté presente. Al contrario, excluirlo empobrece innecesaria e incomprensiblemente el proceso. Un funcionario del SEA, por más preparado que esté, no puede negociar en nombre del titular ni ofrecer lo que el titular puede entregar. Por lo mismo, forzarlo a actuar como intermediario entre dos partes que no se hablan directamente no es proteger la consulta; es hacerla menos eficaz.
La pregunta que el SEA debería hacerse no es si el titular puede estar en la mesa de negociación propia de toda consulta indígena, sino por qué habría de no estarlo. La respuesta honesta, basada en datos y en teoría de negociación, apunta en una sola dirección: más presencia del titular, bien regulada y transparente, produciría procesos más cortos y acuerdos más sólidos. Eso es lo que las comunidades merecen, y también lo que el sistema necesita.